Recuperación de los costes y tarificación en el Blueprint
El 14 de noviembre, la comisión europea ha adoptado el “Plan para salvaguardar los recursos hídricos de Europa”, conocidos comúnmente como Blueprint. El Blueprint está constituido 18 medidas dirigidas a hacer más eficaz la política de la EU en el dominio del agua. Estas 18 medidas han sido propuestas tras la evaluación del cuadro legislativo europeo de la gestión del agua por el procedimiento llamado Fitness Check. El Fitness Check ha identificado incoherencias, carencias y dificultades de implementación en la Directiva Marco sobre el Agua (DMA) adoptada en 2000 y en varias directivas asociadas (aguas urbanas residuales, nitratos, aguas subterráneas, inundaciones…) La mayor parte de las medidas propuestas por el Blueprint atañen a los aspectos económicos y financieros.
1. Artículo 9 de la DMA
El artículo 9 de la DMA trata de la recuperación de costes y de la tarificación. Los gastos tomados en cuenta son los de los servicios de producción y distribución de agua potable, servicios de saneamiento, servicios de preservación medioambiental de las masas de agua. En una primera lectura, el artículo 9 de la DMA parece dejar una gran libertad a los Estados miembros sobre cómo recuperar esos gastos. No hay nada. La recuperación de los gastos se basa sobre la regla de “quien contamina, paga” (ver también el anexo III de la DMA titulado Análisis económico) y esta regla excluye de hecho la fiscalidad general.
Los contaminadores son los usuarios domésticos, industriales y agrícolas del agua. El artículo 9 preconiza también una tarificación, que incita a los usuarios a economizar agua, con el fin de alcanzar con mayor facilidad los objetivos medioambientales de la DMA. Así, los Estados miembros, naturalmente, han implantado una facturación a los usuarios basada sobre la cantidad de agua consumida. Con la justificación de hacer responsables a los usarios del agua, la factura del agua les transforma en realidad en simples consumidores.
2. Diagnóstico
El Blueprint constata, con razón, que la totalidad de los Estados miembros se enfrentan a dificultades de financiación, que les impiden alcanzar los objetivos fijados por la DMA y las directivas asociadas. Así, la corte de justicia europea ha condenado a ciertos Estados miembros por incumplimiento de la DMA (Grecia, 2008; Italia, 2007; Portugal, 2006), de la directiva de las aguas residuales urbanas (España, 2011; Irlanda, 2009…), la directiva sobre los nitratos (Francia, 2013...).
Las causas de estas dificultades financieras son múltiples y algunas de ellas van unidas al principio mismo de recuperación de costes y tarificación, que defiende el artículo 9 de la DMA.
Dos causas, que explican las dificultades de financiación, son especialmente evidentes:
1- El consumo de agua por usuarios domésticos e industriales baja en toda Europa
En Francia, la bajada es de un 25% en los 20 últimos años. Esta bajada va unida a la disminución del consumo de agua de los aparatos electrodomésticos, a la evolución del modo de vida y de las mentalidades, a la mejora de los procesos industriales. Paralelamente, los gastos fijos referentes a los servicios aumentan por efecto de los numerosos cuestionamientos de normas de infraestructura debidas al aumento de la contaminación, a la renovación intensiva de las redes, necesaria por su antigüedad y por su mala conservación. La factura del agua, por tanto, se apoya en gran parte en el consumo de los usuarios domésticos e industriales, cuanto más agua economizan, más difícil resulta financiar los servicios.
2- La regla «quien contamina, paga» está muy mal aplicada
En la mayoría de los Estados miembros, son los usuarios agrícolas los que más consumen y contaminan las aguas y los que menos contribuyen a la recuperación de los costes. En Francia, los usuarios domésticos consumen 24% del agua tarifada y contribuyen con un 74,5% y 89,9% a los canones de “modernización de la red de alcantarillado” y “contaminación” de las agencias del agua; los usuarios agrícolas consumen el 48% del agua tarifada y contribuyen con 3,6% y 0’5% a estos dos canones de las agencias del agua.
3. Soluciones propuestas por el Blueprint
En el párrafo 2.3 del Blueprint titulado “Eficiencia de los recursos hídricos en la UE”, la comisión europea propone reforzar el principio de recuperación de los costes y la tarificación definido en el artículo 9 de la DMA y no cuestionarlo.
La ineficacia en financiar los servicios, que permitan alcanzar los objetivos medioambientales de la DMA, sería debida a una política de precios insuficientemente transparente e incentivante[1].
El Blueprint preconiza el desarrollo de contadores de agua para ayudar a (i) establecer una tarificación incentivante, (ii) determinar el precio justo del agua[2], (iii) identificar lo que la comisión europea llama los servicios ecosistémicos y darles un precio.
El Blueprint reafirma que el agua es un recurso escaso, que tiene que tener un precio para su preservación[3]. El agua continúa siendo, para la comisión europea, una mercancía, puesto que se caracteriza, justamente, por su escasez y su precio. Consecuentemente, la recuperación de los costes continuará apoyándose en la facturación del agua al usuario. El precio justo consistirá en aumentar el precio del m3 de agua consumida y a introducir el costo de los servicios ecosistémicos, agravando la injusticia social para el acceso al agua. Hay que anotar, que la European Innovation Partnership for Water es favorable a la idea de facturar al usuario ya no solamente por el volumen de agua consumida, sino también para alcanzar los objetivos (disminución de la tasa de pérdida de las redes…). Esta idea es impulsada por los operadores privados, que ven erosionados sus márgenes por causa de la bajada de consumo en las ciudades.
Finalmente, el Blueprint propone varias medidas para que el contaminador sea, efectivamente, el que pague. La principal consiste en unir la obtención de subvenciones de la Política Agrícola Común (PAC) a un uso “eficaz” del agua por parte de los agricultores (irrigación que ahorra agua y con reducida contaminación por los pesticidas). Es una medida de buen sentido, pero delicada a la hora de ponerla en práctica. Actualmente, es la agricultura intensiva la que acapara la mayoría de las subvenciones de la PAC. Es también la que más consume y contamina el agua. La reorientación de las subvenciones debe de hacerse en función de criterios medioambientales como el agua, pero también desde una óptica de soberanía alimentaria y de circuito corto (ver Cultivando burbujas de agua). De ello, el Blueprint no habla en absoluto.
Las dificultades de financiación han dado lugar, en todos los Estados miembros, a informes[4], propuestas y, a veces, aplicación de nuevas medidas. En Italia, el 28 de diciembre de 2012, la Autoridad para la Energía y el Gas implementada por el gobierno de Monti, ha adoptado un nuevo medio de tarificación de los servicios del agua, que es contrario a los resultados del referéndum de junio de 2011. En junio de 2013, en Francia se ha entregado al primer ministro un informe de la evaluación de la política del agua[5]. Este informe propone “repensar el modelo económico de financiación del agua”, pero se limita a contorsiones para mantenerse en el marco fijado por la DMA y el Blueprint.
[1] « en todos los Estados miembros no se aplica una tarificación del agua transparente e incentivadora », Blueprint [COM(2012) 673 del 14.11.2012]
[2] « cobrar el agua a su justo precio », Comunicación de la Comisión en el Parlamento europeo y en el Consejo – “Afrontar el desafío de la escasez de agua y la sequía en la Unión Europea” [COM(2007) 414 del 18.7.2007]
[3] « no fijar el precio de un recurso escaso como el agua constituye una subvención perjudicial para el medio ambiente », Blueprint [COM(2012) 673 del 14.11.2012]
[4] Assessment of cost recovery through pricing of water - EEA's Technical report No 16/2013
[5] Rapport d’évaluation de la politique de l’eau en France - Mobiliser les territoires pour inventer le nouveau service public de l’eau et atteindre nos objectifs de qualité. Michel Lesage, juin 2013.